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    楊建紅:開放政策將大大活躍天然氣市場---陸家嘴金融網

    楊建紅:開放政策將大大活躍天然氣市場

    楊建紅    北京世創能源咨詢有限公司    2019-07-04 10:19:13
      

    楊建紅:開放政策將大大活躍天然氣市場

    SHPGX導讀:

    我國天然氣產業發展過程中,改革政策一直伴隨左右,近年來,油氣行業釋放著前所未有的開放信號,一起來聽聽楊建紅的深度解析吧~

    2004年12月30日西氣東輸項目正式商業運作,標志著中國天然氣進入快速發展期。2004年以來,盡管天然氣市場有起有落,可是天然氣產業發展基本上在健康的軌道上,而且保持一個較高水平。在天然氣產業發展的過程中,改革的政策一直伴隨左右,適時地理順天然氣產業關系和運行機制。同時,天然氣各環節不斷開放,特別是2019年6月30日,國家發改委、商務部發布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》2019年第25號令、《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》 2019年第26號令、《鼓勵外商投資產業目錄(2019年版)》 2019年第27號令三個文件,將油氣領域推向前所未有的開放程度,可以預期對天然氣產業的發展產生深刻的影響。

    一、中國天然氣產業發展的主要歷程

    從天然氣發展過程中,每一次重大進步均有標志性事件或者發生。

    1、天然氣大發展的前奏

    上世紀80年代及以前,油氣產業“重油輕氣”,由于天然氣是石油的附屬產品,天然氣產業也是石油的附屬產業,天然氣發展基本上“就近供應”;90年代,油氣行業提出“油氣并舉”的戰略方針,天然氣開始引起行業的一定重視,但仍屬于“附屬品”,此期間開始了塔里木大會戰。孤立的個案也許就能引起大事件的發生,塔里木在找油過程中不太順利,但是“歪打正著”,勘探專家和工作人員發現了塔里木天然氣的巨大潛力。經過不同層級的領導和專家向國家領導人和主管部門匯報,得到了高度任可,天然氣取得了高度重視。

    1998年9月18-19日發改委(前計委)組織召開全國天然氣利用工作會議,筆者認為本次會議對于天然氣是里程碑式的一次會議。會議上確定了兩件重要的工作:一是國家發改委組織開展全國天然氣規劃研究;二是由中石油牽頭負責組織開展西氣東輸研究。本次會議的召開,拉開了天然氣發展的大幕。2000年初國務院批準了西氣東輸項目。

    2、天然氣大發展時期

    2003年西氣東輸部分投產,2004年全線投產,12月30日正式商業運作,標志著中國天然氣產業由啟動期進入大發展時期。

    從2004年起,天然氣市場發展模式是“供應驅動”的消費模式。2004年西氣東輸投產;2006年大鵬LNG接收站建成,中國成為天然氣進口國;2009年底2010年初,中亞天然氣管道投產,中國開始了進口管道氣的歷史。2010年中國天然氣消費突破1000億立方米大關,首次進入千億消費國的行列。2012年底西氣東輸二線全線投產,標志著中國天然氣管道進入新臺階,全國性的管網系統逐步形成。

    此時,中國天然氣的消費模式也發生了變化。由“供應驅動消費”向“需求拉動消費”逐漸轉變。2016年底,中央提出“北方清潔采暖”的要求,使“煤改氣”成為了重要的環保抓手。2017年,中國天然氣消費市場創造歷史新高,全國消費量突破2000億立方米,年增量350億方,一度呈現供應緊張甚至“氣荒”的局面。2019年天然氣又上一新臺階,消費量將突破3000億立方米,年底中俄東線北段投產。

    從未來發展趨勢可看出,天然氣發展肯定存在波動,但是整體上未來10多年中國天然氣仍處于快速發展階段。在未來的10年仍有許多“大事件”發生,天然氣在一次能源占比達到10%,國產氣產量突破2000億立方米,對外依存度突破50%,LNG進口突破1000億立方米,川渝氣區實現“800億產量、形成1000億“的產能,全國天然氣消費量突破5000億立方米等等。

    在天然氣的大發展階段,國家的鼓勵起到了“潤滑劑“的作用,往往”事半功倍“,有些甚至決定性的。

    二、改革開放的政策持續驅動著天然氣產業健康發展

    通過梳理中國的天然氣發展歷程,可以看出:天然氣的發展離不開政策的支持。每一個大事件的發生,均有政策的影子。在天然氣的大發展階段,國家的鼓勵起到了“潤滑劑“的作用,往往”事半功倍“,有些甚至決定性的。

    天然氣在啟動期,國家的政策由重油輕氣轉變為油氣并舉。特別是1998年召開全國產性的天然氣規劃會議,可以說舉全力之力促進天然氣發展。2000年在有技術分歧且毫無運行經驗的情況下,國務院決定批準西氣東輸項目。在建設初期,并提出以西氣東輸為試點,開展對外合資合作工作,盡管沒有合作成功,但是為西氣東輸提供了技術、運行、管理等方面的參考。西氣東輸沒有對外合資合作成功,可是隨后的2006年深圳大鵬LNG對外合作成功,中方控股,國際石油公司BP參股。

    在天然氣大發展初期,國家首先放開下游城市燃氣市場。2002年建設部印發了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》,放開了市政公用行業投資、建設、運營市場,推動了原來由政府或國有企業投資向社會資本、外資放開,民營、外資等多種經濟主體開始進入城市燃氣行業。2004年建設部又發布實施了第126號文件《市政公用事業特許經營管理辦法》,進一步對市政公用事業特許經營活動進行了規范。這些政策適應了當時的情況,各地紛紛響應,大大推動了社會資本進入城市燃氣行業,從而帶動了城市燃氣基礎設施的建設,推動了天然氣作為城市燃氣的大發展。

    從2004年-2010年期間,國家對天然氣發展的政策主要以支持天然氣供應項目的建設和投產為主,起到了很好的推動作用。2011年以后,特別是“十八大“以來,國家推出了一系列影響天然氣發展的大政策。從政策發布的周期看,可以形成三個關鍵節點年:2013年11月中央發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,首次提出要積極發展混合所有制經濟,2013年可以稱為”混改元年“;2017年5月黨中央、國務院發布了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》,提出了油氣體制改革的方向,2017年可以稱為”油氣改革定向年“;2019年即將成立國家管網公司,油氣領域進一步向外商開放,2019年可以稱為”油氣體制改革落地年“。

    圖1   “十八大“以來中國天然氣主要政策發布周期圖

    除節點年外,期間還發布了一些重要的政策。比如:天然氣價格系列政策,進一步推動天然氣價格市場化;《促進天然氣協調穩定發展的若干意見》,國務院首次發布天然氣專項政策,主要為了推動國內天然氣的勘探開發、儲氣調峰等。這些政策效果明顯,天然氣價格除民用價格仍政府指導定價外,其他價格基本市場化;國產氣2019年1-5月份同比增產60多億立方米,預計全年增量160億立方米,突破100億增量的瓶頸,創近10年新高。

    三、進一步改革開放將深刻影響著天然氣產業的發展

    天然氣的改革開放可以說進入“深水區“,作為中國這個”大?!?,在前進的道路上,肯定也有大風大浪。從2019年起,改革開放落地以后,進入實操期。市場的第一個參與者,只有深刻理解改革的意義,主動適應改革的方向和局面,才能一帆風順。

    1、管網獨立將大大促進天然氣行業的運營管理水平

    今年以管道公司的組建為契機,深化油氣體制改革,我們深入理解改革的目的。改革并不是否定石油公司的業績,沒有三大公司的投入,就不會形成全國性的管網,就不會有如此之高的管道建設運營管理水平,也不會具備管網獨立的條件。發展至今,國家和社會的述求發生了變化,管道將由單個經營主體的專用或者專營設施轉變為公共服務設施,這樣就需要管網獨立。所以管網獨立的目的應該是:在進一步促進天然氣產業健康有序發展的前提下,保障天然氣安全供應和提高天然氣利用比例。將天然氣管網系統“無歧視開放、公平運營“作為改革的目標函數,那么成立管網公司是一種更為合理的運作模式。

    管網公司成立后,最大的變化或者焦點是“管輸獨立“,不能參與天然氣的任何買賣活動。這就勢必改變了天然氣產業鏈的格局,改變了運營管理模式。在實際操作中,由于三大公司管網運營經驗的積累和儲備,筆者對從業人員的專業性無需質疑。筆者更為關注的對于政府監管部門的監理水平有更高的要求。因為對作業者來說,利益驅動往往是首要因素;而政府的監管是為了實現管網的公平開放、提高效率、科學運營。這二者看起來是”矛盾“的,是”貓和老鼠“的關鍵。從現實又看,“老鼠”比較成熟,是“經驗老手”,這就需要“聰明的貓”。政府如何從一只“小貓”變為“聰明的貓”,那就需要通過技術、機制、人力三個方面提升自己的監管水平:技術上主要舉措之一是建設管網信息公開平臺。信息公開,讓“老鼠“在一間透明的房間里活動;機制上設計一套科學的管輸費管理辦法,處理好物理方式和商務模式;人力上增加監管力量,開展監管人員的技術培訓,建立一支有水平的”管理委員會“隊伍。

    2、開放政策將大大活躍天然氣市場

    2019年6月30日國家發改委發布的鼓勵外商投資產業的三個重要文件,可以說對油氣等行業釋放著前所未有的開放信號。

    1)《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》新舊版的對比

    《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》與《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》相比,在天然氣領域主要有兩項發生了變化:

    一是在石油天然氣開采業,新版取消了“石油、天然氣(含煤層氣,油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發限于合資、合作“的負面清單。

    二是在電力、熱力、燃氣及水生產和供應業,新版取消了“城市人口 50 萬以上的城市燃氣、熱力管網的建設、經營須由中方控股”的負面清單。

         表1《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》與天然氣有關的新舊版對比

    2)《鼓勵外商投資產業目錄》新舊版的對比

    《鼓勵外商投資產業目錄(2019版)》發布的上一版為《鼓勵外商投資產業目錄(2017年修訂)》。兩版相比,在天然氣相關領域鼓勵外商投資的產業主要內容對比:

    一采礦業。新舊版內容相同。

    二制造業。在制造業新版增加了2項鼓勵內容:頁巖氣裝備制造;市政管網和輸水管道滲漏監測儀器制造。

    三電力、熱力、燃氣及水生產和供應業。新版增加了3項鼓勵內容:重要負荷中心且氣源有保障地區天然氣調峰電站、天然氣分布式能源站 的建設、經營;燃氣發電與可再生發電互補系統開發與應用;使用天然氣、電力和可再生能源驅動的區域供能(冷、熱)項目的建設、經營。

    四交通運輸、倉儲和郵政業。新舊版內容相同。

    表2《鼓勵外商投資產業目錄》與天然氣有關的新舊版對比

    3、開放的信號分析

    從《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》和《鼓勵外商投資產業目錄》的內容可以看出:

     1)采礦業

    《鼓勵外商投資產業目錄(2017年修訂)》盡管鼓勵“石油、天然氣的勘探、開發和礦井瓦斯利用”,但是《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》提出“石油、天然氣(含煤層氣,油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發限于 合資、合作”。說明外商在“天然氣(含煤層氣,油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發”方向的投資需要與國內公司合資、合作,外商不能獨資?!锻馍掏顿Y準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》對此條的取消,從正面理解就可以認為外商在“石油、天然氣(含煤層氣,油頁巖、油砂、頁巖氣等除外)的勘探、開發方面可以獨資”,可以不與國內石油公司或者非油公司合資、合作,也可以與任何一家國內公司合資、合作,控股、參股均可。

    對石油和天然氣開采業內容的變化,可以說在石油天然氣勘探開發領域對外商全面開放。外商若想進入該領域可以采取三種措施:

    一是與繼續與石油公司合作。

    二是尋求與技術力量薄弱但已拿到區塊的公司合作。

    三是獨立參與招投標獲得勘探開發區塊。

    2)制造業

    《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》新舊版沒有變化,而《鼓勵外商投資產業目錄(2019版)》增加了“頁巖氣裝備制造;市政管網和輸水管道滲漏監測儀器制造”兩項內容。說明國家對頁巖氣裝備發展的引導,希望通過國際合作推動頁巖氣裝備、城市燃氣管滲漏監測儀器制造水平的提高。

    3)電力、熱力、燃氣及水生產和供應業

    《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》取消了“城市人口50 萬以上的城市燃氣、熱力管網的建設、經營須由中方控股”的負面清單。從正面理解就可以認為外商可以控股所有的城市燃氣業務,甚至獨資。

    《鼓勵外商投資產業目錄(2019版)》增加鼓勵天然氣發電的內容,充分說明政府對天然氣發電的支持。

    在電力、熱力、燃氣及水生產和供應業內容的變化,將有助于外商以城市燃氣和天然氣發電為突破口,全面進入天然氣領域,特別是參與支線管道,甚至干線管道的投資建設。

    總之,隨著天然氣產業的深化改革,在堅持“管住中間,放開兩頭”的原則上,以成立國家管網公司為契機,沿著市場化之路前進,充分活躍天然氣市場,促進中國天然氣產業邁向新臺階,盡早實現天然氣成為主體能源的目標!


    本文來源:北京世創能源咨詢有限公司  

    本文作者:楊建紅 首席研究員、教授級高工


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